社会共治背景下建立市场监管内部举报人制度的思考

建立市场监管内部举报人制度的必要性

　　商事制度改革以来，我国市场主体数量突飞猛进，截至2018年11月底，我国已注册个体工是户7237.45万户、私营企业3105.37万家，分别是40年前的517倍和343倍。与数量庞大的市场主体相比，市场监管队伍总量并无太大变化，市场监管效能与公众期待存在差距。建立市场监管内部举报人制度，在生产环节及时发现问题，将安全风险消灭在萌芽状态，无疑将大大提升监管效能。

　　建立市场监管内部举报人制度是社会共治的客观要求。商事制度改革之初，国务院下发的《注册资本登记制度改革方案》明确提出，通过改革监管制度，进一步转变监管方式，强化信用监管，促进协同监管，提高监管效能；通过加强市场主体信息公示，进一步扩大社会监督范围，促进社会共治，激发各类市场主体创造活力，增强经济发展内生动力。公众无疑是社会共治的重要力量，特别是直接参与企业生产经营活动的内部人士，更容易掌握企业生产经营过程中的失信信息，如果他们站出来发声，对于提高市场监管效能必将产生事半功倍的效果。促使更多内部人士站出来“吹哨”，需要从制度上予以激励。毋庸置疑，建立市场监管内部举报人制度是社会共治背景下创新市场监管制度的客观要求。

　　建立市场监管内部举报人制度是建设有限政府的现实需求。有限政府是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。随着我国市场经济的发展及政府行政体制改革的深入推进，建设有限且高效的政府是新时代实现现代化政府管理的必然趋势。市场监管部门职能多、覆盖面广，仅仅依靠近80万人的市场监管队伍，难以实现全覆盖监管。按照进一步厘清政府与市场的关系的要求，直接管制的监管方式已不能适应市场经济发展的现实情况，通过建立市场监管内部举报人制度实现社会共治，正是建设有限政府的现实需求。

　　建立市场监管内部举报人制度是提升监管效能的有效途径。投入较小的行政资源而获取最优的监管效果，是构建科学市场监管体系的目标。近年来，各地市场监管部门转变观念、创新方式，提高信息技术应用水平，一定程度上有效提升了监管效能。但由于市场监管信息往往来源于事后静态数据，很容易出现发现监管风险时重大安全事故已经发生的情况。以食品安全监管为例，如果参与食品生产加工的内部人士发现食品安全问题后及时举报，市场监管部门便可及时获得动态信息数据，从而采取有效措施把对消费者的伤害降到最低程度。改革市场监管体制后，市场监管部门涉及的领域种类繁多，许多领域具有较强的专业性，比如食品、药品、特种设备领域等，这些领域更需要内部专业人士站出来“吹哨”，以有效提升市场监管效能。

　　立法建议

　　一项制度的建立必须考虑各方利益的平衡。市场监管内部举报人制度的设计，不仅涉及对举报人的奖励，还涉及对失信企业和相关责任人的处罚，同时事关消费者合法权益的保护。科学有效的内部举报人制度，既要起到打击企业失信行为的作用，又要最大限度地保护举报人的合法权益，还要考虑职业举报人出于经济目的滥用制度扰乱正常市场监管工作秩序的情况，以立法的形式建立内部举报人制度。通过立法的形式建立内部举报人制度，目的在于扬善惩恶，保障消费者合法权益。笔者对法国电梯监管工作开展调研时了解到，在法国，电梯安全的每个环节出现问题，总有人站出来制止或向政府举报。相比之下，我国民众参与社会管理的自觉程度不如欧美国家，不少人只在认为自身利益受到侵害时才会站出来。建立内部举报人制度不仅是为了解决市场监管过程中及早发现安全隐患的难题，也是唤醒公众抵制违法行为、参与社会管理的自觉性，弘扬正义的有效做法。笔者建议，建立内部举报人制度要考虑对举报人给予综合褒奖，对于重大举报行为，可考虑给予当事人多种奖励。

　　从法律层面保障内部举报人的合法权益。内部人员举报违法行为，往往要冒较大风险，轻则降职降薪、被逼离职，重则个人财产及人身安全受到威胁。如果不能从法律层面保护好内部举报人，内部举报人制度将形同虚设。笔者建议，要规定严格的保密程序，不得泄露举报者的任何信息。行政机关公职人员违反规定泄露相关信息必须受到严厉惩处，追究相应法律责任；举报内容一经查实，应根据消除危害的贡献大小给予举报人足额的现金奖励，奖金由财政保障，而不是仅仅按罚没比例给予奖励；一旦相关信息泄露，当事人及其家人的财产与人身安全受到威胁，相关部门应依法采取积极措施给予当事人保护。

　　严惩失信企业和失信行为人。要使内部举报人制度得到真正落实，必须在法律层面严惩被举报企业的失信行为。当前，一些违法经营行为如制造、销售假冒伪劣商品等屡禁不止的一个重要原因就是，现有法律对此类行为的惩处力度不够大。今年两会期间，“像治理酒驾一样治理假货”的呼声越来越高。针对社会反映比较强烈的假冒伪劣问题，笔者建议，应降低制售假冒伪劣商品行为的入刑标准，特别是食品、药品等重点领域的制售假冒伪劣商品行为，更应进一步加大惩处力度；加大经济处罚力度，让假冒伪劣商品的制售者付出高昂代价，促使其不敢为、不想为；及时公布假冒伪劣产品企业及相关个人信息，方便公众查询，震慑违法行为人。

　　完善信用记录制度，强化惩戒措施的连续性。建立内部举报人制度，应进一步完善信用记录制度，强化惩戒措施的连续性。一是及时公示违法失信信息；二是完善违法失信企业相关责任人禁入制度；三是加强联合惩戒，共同打击违法行为。

　　需要考虑的其他问题。一是可以考虑先在食品、药品、儿童及老年人用品等社会关注热点领域试行内部举报人制度，成熟后逐步拓展至其他领域。二是内部人士不便直接举报，而将相关情况反映给第三方如公职人员、记者等，对于这种情况应从法律层面加以规范。三是处理好促进新经济业态发展与严惩制售假冒伪劣商品行为的关系。对于新经济模式、新业态，的确应坚持包容审慎监管，但不能因为有害食品是通过新模式、新业态销售的，就可以减轻处罚。

（洪海）